Un piano misconosciuto, ancora vigente  e  positivamente operante poiché costruito e  gestito nei decenni in cui le scelte urbanistiche  erano espressione di valori sociali e culturali altrove smarriti o contraddetti nei decenni successivi 

Premessa

In questo sito (http://www.eddyburg.it/2017/06/piccola-storia-del-prg-napoli-2004.html), e in quello della Scuola di eddyburg, abbiamo spesso fatto riferimento al piano regolatore generale di Napoli del 2004, ma non abbiamo mai inserito una narrazione organica dei suoi contenuti e della sua vicenda. C’è invece, in “pagine di storia” una cartella dedicata al suo antenato, il “piano delle periferie” del 1980). Abbiano chiesto a Vezio De Lucia di riparare a questa omissione. Ci ha inviato il testo che pubblichiamo di seguito.

PICCOLA STORIA DEL PRG NAPOLI 2004

Colgo la richiesta eddyburg per raccontare le vicende che hanno portato all’attuale piano regolatore di Napoli approvato nel 2004. Un piano le cui origini vanno cercate nelle scelte

urbanistiche degli anni Settanta, espressione di quei valori sociali e culturali altrove smarriti o contraddetti nei decenni successivi.

Perché oggi

Lo faccio oggi tanto più volentieri in quanto mi sono convinto che le cose dell’urbanistica napoletana sono sconosciute. Anche autorevoli giornalisti noti per essere scrupolosamente documentati stabiliscono, per esempio, che Napoli è una delle città italiane dove continua senza tregua il consumo del suolo. E non contribuiscono a fare chiarezza i dati dell’Ispra, l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, espressione del ministero dell’Ambiente, che pubblica un deludente rapporto annuale sul consumo del suolo.

Eppure, il piano regolatore di Napoli approvato nel 2004 è l’unico piano di una grande città italiana che non prevede consumo di suolo. Non si tratta di un traguardo genericamente proclamato, ma di un risultato effettivamente raggiunto e salvaguardato negli anni. Nel piano non ci sono zone d’espansione. La città esistente è sottoposta, con modalità diverse, a interventi di conservazione, di riqualificazione e di ristrutturazione. Il grande spazio non urbanizzato formato dal sistema collinare che avvolge la città da Capodichino a Pianura è destinato a parco agricolo regionale.

Lo stop al consumo del suolo non è il solo contenuto qualificante del piano. Altrettanto rilevanti sono la tutela del patrimonio storico, la protezione attiva degli spazi naturali sopravvissuti al massacro e, ovviamente, il formidabile potenziamento della rete del trasporto pubblico su ferro che – grazie anche ad alcune nuove stazioni della metro ormai note in tutto il mondo – è probabilmente l’aspetto più conosciuto del rinnovamento urbanistico di Napoli.

Dal colera al sindaco Valenzi

Il 1973 fu l’anno del colera, un’epidemia che determinò panico e smarrimento. In effetti i ricoverati furono meno di mille, i morti una dozzina ma il colera va ricordato perché per anni ha agito come marchio d’infamia ai danni di Napoli (si pensi al mondo del calcio e alla Lega nord), poi perché in quell’occasione il Pci si mobilitò con straordinaria efficienza, quasi sostituendosi all’amministrazione comunale impegnando propri militanti nelle vaccinazioni e nell’assistenza alla popolazione.

Fu anche per questo che due anni dopo, nelle elezioni del 15 e 16 giugno del 1975, a Napoli trionfò il Pci e fu eletto sindaco Maurizio Valenzi. In tutte le maggiori città italiane – Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Cosenza – furono insediate, per la prima volta contemporaneamente, amministrazioni di sinistra. Ma non c’è dubbio che il risultato più sorprendente fu quello di Valenzi. Una straordinaria novità in una città che era sempre stata di destra. Al referendum per la repubblica del 1946 avevano vinto i monarchici con circa l’80 per cento dei voti. E per lunghi anni, dal 1952 al 1961 era stato sindaco di Napoli il monarchico Achille Lauro, ricchissimo armatore, che aveva massacrato il più bel paesaggio del mondo.

Il piano delle periferie

È l’atto fondativo dell’urbanistica napoletana degli ultimi decenni che non risponde all’emergenza con interventi di espansione ma operando all’interno dei tessuti da risanare. Con il piano delle periferie, approvato all’unanimità dal consiglio comunale nell’aprile del 1980, sette mesi prima del terremoto, ha inizio la nostra storia. Il piano nasceva tra l’altro come risposta alle richieste dei comitati di lotta per la casa che negli anni Settanta agivano attivamente in tutta la città e in particolare nelle periferie. Ai comitati aderivano anche architetti e intellettuali che alla domanda di alloggi aggiungevano l’urgenza di risanare i quartieri degradati prima di costruire nuovi insediamenti. In quel clima, un settore del movimento studentesco di architettura aveva maturato il convincimento che la nuova amministrazione di sinistra non dovesse essere solo una controparte ma anche un interlocutore con il quale era possibile un qualificato rapporto di lavoro sociale e professionale. La proposta di collaborazione fu accolta dagli amministratori comunali più sensibili a quelle motivazioni e fu quindi istituito l’Ufficio studi urbanistici formato da giovanissimi tecnici.

Al nuovo ufficio fu affidato il compito di individuare le zone degradate della città previste dalle leggi del 1978 per l’equo canone e per il recupero edilizio. Le indagini accuratamente condotte fecero emergere spaventose condizioni abitative in alcuni rioni del centro storico – Montecalvario, S. Lorenzo, Sanità – ma soprattutto nei quartieri della periferia e cioè negli ex comuni autonomi – San Giovanni a Teduccio, Barra, Ponticelli, San Pietro a Patierno, Secondigliano, Piscinola, Pianura, Soccavo – che durante il fascismo erano stati aggregati al capoluogo per formare la Grande Napoli e da allora abbandonati al degrado. Il primo atto importante dell’urbanistica di Valenzi fu perciò un programma del maggio 1979 che prevedeva il recupero dei centri storici periferici in variante al Prg allora vigente, quello del 1972, che li includeva nella zona C di risanamento e ristrutturazione urbanistica (cioè sventramenti e sostituzioni).

Al programma fece seguito il vero e proprio piano delle periferie, una grandiosa idea di riqualificazione urbana che prevedeva interventi coordinati di recupero e di nuova edificazione. Per ciascuno degli ambiti d’intervento individuati dal piano erano infatti previste, accanto alle zone di recupero (legge 457/1978), le aree destinate alla costruzione dei nuovi alloggi (legge 167/1962) necessari per sistemare adeguatamente le famiglie presenti riducendo gli altissimi indici di coabitazione e di affollamento rilevati dalle indagini.

Il terremoto del 1980 e la ricostruzione

Il pauroso terremoto del 23 novembre 1980 – il quarto per intensità nel XX secolo in Italia – rase al suolo una decina di comuni nelle province di Avellino, Potenza e Salerno con quasi tremila vittime. Se il baricentro sismico era nelle aree interne il baricentro dei problemi sociali e di ordine pubblico stava a Napoli. Decine di migliaia di alloggi inagibili, duecento e più strade transennate, s’impiegavano ore per attraversare la città.

A rendere tragica la situazione concorse la sordida alleanza fra la camorra e le Brigate rosse che volevano impedire “la deportazione dei napoletani”. Fu rapito l’assessore regionale all’urbanistica Ciro Cirillo e furono uccisi l’autista e un poliziotto. La risposta istituzionale fu un’aggiunta alla legge in discussione a favore dei comuni terremotati, subito approvata, che dichiarò “di preminente interesse nazionale” la realizzazione di 20 mila alloggi e delle relative opere di urbanizzazione nel comune di Napoli, affidando tutti i poteri al sindaco della città nominato “ope legis” commissario straordinario del governo e soggetto soltanto al rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento.

L’approvazione della legge provocò il panico nel comune. Per aiutare Valenzi, la direzione del Pci inviò a Napoli Guido Alborghetti, vice presidente della commissione Lavori pubblici della Camera. Ero allora dirigente del ministero dei Lavori Pubblici e nella qualità di commissario di governo Valenzi ottenne il mio comando presso i suoi uffici. Alborghetti condusse subito, mirabilmente, con assoluta trasparenza e puntualità, l’affidamento dei lavori a un centinaio di imprese raccolte in 12 raggruppamenti, fra lo stupore del mondo delle costruzioni e della stampa nazionale.

Per l’organizzazione delle strutture tecniche, superando l’ostilità degli apparati burocratici municipali, decidemmo di far capo all’Ufficio studi urbanistici del comune, formato dai giovani tecnici che avevano ideato e progettato il piano delle periferie. Da allora furono chiamati “i ragazzi del piano”. Li avevo conosciuti a Roma prima del terremoto in incontri di lavoro per la messa a punto del piano delle periferie e con alcuni di loro – Elena Camerlingo, Rosanna Costagliola, Maria Franca de Forgellinis, Giovanni Dispoto, Giancarlo Ferulano, Roberto Giannì, Mario Moraca, Giuseppe Pulli, Laura Travaglini – si stabilì un legame che non si è mai interrotto.

Il piano delle periferie, con alcune modifiche, formò il nocciolo centrale del programma straordinario per la ricostruzione, insieme al completamento dei due grandi quartieri di edilizia pubblica di Ponticelli e Secondigliano (poi Scampia) e a circa 50 interventi puntuali di riqualificazione, disseminati sull’intero centro urbano, volti all’eliminazione di situazioni di accentuato degrado, con caratteri dichiaratamente sperimentali. Il piano prevedeva anche una gran mole di attrezzature e servizi, in particolare spazi verdi per circa 100 ettari, fra i quali tre parchi (a S. Giovanni a Teduccio, a Ponticelli, a Scampia) grandi come la villa comunale di Napoli.

Ma nella primavera del 1983, mentre si completavano i primi alloggi e veniva pubblicato il bando per le assegnazioni, anch’esso basato su procedure ad hoc, cui parteciparono 85 mila famiglie, l’attività del commissariato fu investita dalla crisi del comune di Napoli e quindi dallo scioglimento del consiglio. Usciti di scena Valenzi e il Pci, comincia una nuova storia.

Dal Regno del possibile a Tangentopoli

Valenzi era stato sindaco per otto anni e dopo di lui, nei tre anni successivi, lo seguirono in sei: un commissario ex prefetto, poi quattro sindaci a capo di inconsistenti giunte di pentapartito, poi ancora un prefetto, prima di un nuovo scioglimento anticipato del consiglio comunale. Furono le condizioni ideali per lo stravolgimento del programma di ricostruzione. Strumenti legislativi approvati per dare una casa e adeguati servizi ai terremotati furono utilizzati per un mastodontico piano di infrastrutturazione, inutile e devastante. Alla fine, per la costruzione di strade, superstrade, bretelle, sopraelevate si spese il triplo di quanto si spese per le abitazioni. Fu la cosiddetta “svolta infrastrutturale” che rese difficile distinguere fra la parte originaria della ricostruzione di Napoli – quella uscita immacolata dalle indagini parlamentari e della magistratura – e la successiva degenerazione infrastrutturale poi travolta da Tangentopoli.

Stava per succedere anche di peggio. Il ricorso alla concessione – obbligatorio per legge – aveva esaltato la capacità dei costruttori a intrattenere rapporti con gli ambienti politici che controllavano i flussi finanziari, e quando fu evidente che l’emergenza terremoto e la ricostruzione non potevano essere un affare senza fine si sentirono legittimati a svolgere in prima persona funzioni pubbliche, nella sostanziale inerzia del potere istituzionale corrotto da quello che Isaia Sales definì il partito unico della spesa pubblica.

Mi limito a citare i tre progetti più importanti ampiamente discussi in quegli anni:” Il Regno del possibile”, promosso da Confindustria, imprenditori privati e delle Partecipazioni statali, volto allo sventramento del centro storico; “Polis 2000”, formato da Banco di Napoli, Iri – Italstat e costruttori interessati alla riorganizzazione della zona orientale storicamente destinata alle attività industriali, ormai dismesse o in via di dismissione; infine “Neonapoli” – ambiziosa iniziativa patrocinata dal ministro del Bilancio Paolo Cirino Pomicino e sottoscritta da altri sette ministri, riguardante l’intera area metropolitana – assunta a simbolo della filosofia politica e affaristica che in quegli anni governava Napoli. L’unico esile legame con il potere locale era rappresentato dal “preliminare di piano”, una bozza di nuovo Prg che doveva sostituire quello del 1972, con il quale l’amministrazione comunale cercava di tornare in campo in materia urbanistica, al tempo stesso spianando la strada a. Neonapoli.

Tutto ciò fu travolto prima dalle cosiddette “Assise di Palazzo Marigliano” – una specie di assemblea permanente presieduta da Gerardo Marotta e Antonio Iannello che raccoglieva intellettuali indipendenti insieme a esponenti Pds, verdi, radicali, rifondazione, dissidenti socialisti e democristiani– poi dall’intervento della magistratura e dall’esplosione della Tangentopoli napoletana. Devo solo aggiungere che è merito soprattutto ai ragazzi del piano aver garantito, con correttezza e coerenza, anche in quello sventurato decennio, il completamento della parte originaria della ricostruzione.

Antonio Bassolino

A dieci anni dalla sconfitta di Maurizio Valenzi, nel dicembre del 1993 fu eletto sindaco Bassolino. Fu subito colta un’analogia fra le circostanze che avevano favorito l’elezione dei due sindaci comunisti: il colera, al tempo di Valenzi, e Tangentopoli per Bassolino. Come se il ricorso ai comunisti fosse inevitabile al verificarsi di eventi drammatici per la vita civile.

A pochi giorni dall’insediamento dovemmo (fino al 1997 fui assessore all’urbanistica) respingere le pressanti richieste della presidenza del Consiglio per sottoscrivere un accordo fra governo, regione, comune, Iri, per la riconversione industriale dell’area di Bagnoli, dove pochi mesi prima erano stati spenti gli altiforni e si era conclusa l’attività dell’Italsider. L’accordo doveva comprendere anche il progetto urbanistico affidato – mi pare – all’Italstat, che il consiglio comunale avrebbe dovuto ratificare.

Ma la nostra impostazione era che le decisioni in materia urbanistica dovevano essere elaborate dagli uffici comunali, discusse e votate, non solo ratificate, in consiglio comunale (e poi sottoposte alle osservazioni dei cittadini), senza scorciatoie. Per questo fu deciso di produrre al più presto un’apposita variante per Bagnoli, la prima di altre varianti che, nell’insieme, avrebbero formato il nuovo piano regolatore. In concordanza con un apposito documento di indirizzi approvato dal consiglio comunale nel 1994 furono elaborate la variante di salvaguardia e quella per Bagnoli e l’area. occidentale. Quindi quella per il centro storico e le zone orientale e nord occidentale. Tutte poi unificate, con un medesimo impianto metodologico e normativo, nel nuovo Prg definitivamente approvato dalla regione Campania nel giugno del 2004.

Qui non è ora possibile dar conto adeguatamente di come si è sviluppato il rinnovamento dell’urbanistica napoletana, con gli ex ragazzi del piano in posizioni di rilevante responsabilità. Mi limito perciò a riassumere in tre punti i contenuti più importanti del piano:

(1) salvaguardia di ogni residuo spazio verde, cioè degli oltre 4.700 ha (su 11.700 della superficie comunale) sopravvissuti al massacro dei primi decenni del dopoguerra, con il conseguente azzeramento di ogni previsione di crescita dell’edificato. Obiettivo raggiunto grazie anche all’istituzione del Parco regionale delle colline di Napoli e al recupero ove possibile dell’agricoltura urbana, come nel caso del reimpianto dei vigneti sulla collina di S. Martino, sopra i Quartieri Spagnoli;

(2) rigorosa tutela dell’insediamento storico coincidente con lo sviluppo della città (centro e periferie) fino a tutto il fascismo, il che ha comportato uno sviluppo del perimetro vincolato dai 700 ha del Prg del 1972 ai 2.100 del 2004. I dispositivi di tutela e di riqualificazione sono fondati sulla classificazione di oltre 16 mila edifici e spazi scoperti raggruppati in poco più di 50 tipologie. Gli interventi ammissibili non richiedono il ricorso a strumenti attuativi, salvo i casi nei quali le soluzioni sono determinate dalla prevalenza dell’archeologia o da particolari complessità;

(3) coordinamento della pianificazione urbanistica e della mobilità alla scala urbana e territoriale con l’obiettivo primario di ridurre al minimo l’uso dell’automobile. L’integrazione delle linee su ferro esistenti con quelle di nuova realizzazione stanno trasformando alcuni caratteri essenziali della vita urbana: il quartiere di Scampia, prima irraggiungibile, grazie alla linea 1 della metro (quella anulare) è oggi direttamente connesso con il Vomero e con il resto della città. Ed è nota la qualità di alcune nuove stazioni anche formalmente caratterizzate per la riqualificazione dello spazio urbano.

Bagnoli

L’assetto urbanistico definitivo dell’area industriale dismessa di Bagnoli è ancora incerto ed è perciò indispensabile un maggiore approfondimento Il nuovo Prg propone di utilizzare l’area per dotare la città, almeno in parte, degli spazi e delle funzioni che le erano stati negati dal terribile sviluppo edilizio del dopoguerra, in primo luogo una grande spiaggia liberata da ogni manufatto e un grande parco pubblico, circa 120 ettari. E poi attività ricettive, per il tempo libero e lo studio, e tre fermate di un nuovo tracciato della ferrovia Cumana che avrebbero reso Bagnoli accessibile da ogni angolo della città e dell’hinterland.

Il nuovo assetto di Bagnoli – luogo di antica e mitica bellezza, sotto le falesie di Posillipo, affacciato su Nisida e sulle isole del Golfo – fu salutato molto favorevolmente dalla stampa nazionale e da molti giornali stranieri. Nel 1999 un circostanziato vincolo di tutela del ministero dei Beni culturali (mirabilmente scritto da Antonio Iannello), confermò, consacrandole, se così posso dire, le previsioni urbanistiche comunali. Ma intanto si era messo mano a una confusa operazione di bonifica condotta dal ministero dell’Ambiente e cominciò ad appannarsi la speranza della nuova Bagnoli. Fra ritardi nei finanziamenti, inettitudini e peggio, la bonifica non è mai finita.

A far piazza pulita di una politica inconcludente, ma anche del sogno napoletano di un grande spazio pubblico sul mare, ci ha pensato Matteo Renzi con il decreto Sblocca Italia del 2014 il cui art. 33 riguarda la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana di Bagnoli. Gli interventi sono affidati a un commissario straordinario del governo e a un soggetto attuatore al quale sono riconosciute funzioni proprie del comune. Niente di male, anzi sarebbe stato apprezzabile l’intervento del governo se si fosse limitato al completamento della bonifica, indispensabile premessa agli interventi di trasformazione.

Che il comune di Napoli disponga di un progetto urbanistico regolarmente approvato e vigente il governo lo ignora, accredita anzi il convincimento che si sia all’anno zero e si debba cominciare daccapo, determinando così le condizioni per rimettere in campo gli energumeni del cemento armato E infatti le proposte del soggetto attuatore, per quanto si deduce dalle immagini dei soliti power point governativi, sono volte a concentrare la polpa delle nuove funzioni sull’area Cementir di proprietà del gruppo Caltagirone. Ma a seguito di un ricorso del comune spetta adesso alla Corte costituzionale decidere in merito alla legittimità dello Sblocca Italia per Bagnoli.

Conclusioni

Spero di essere riuscito a mettere in luce la straordinaria continuità, nonostante indiscutibili errori, fra le scelte del sindaco Valenzi degli anni Settanta e primi anni Ottanta, e quelle di Antonio Bassolino – succeduto a Valenzi dopo un decennio di malgoverno – e non interrotte da Rosa Russo Iervolino e da Luigi De Magistris che ha finora difeso con risolutezza il progetto Bagnoli.

Molti osservatori contestano la mancata modernizzazione dell’urbanistica napoletana. È difficile non cedere alla tentazione di chiamare in causa Pier Paolo Pasolini e la tribù dei napoletani che preferisce estinguersi per non arrendersi alla cosiddetta modernità. Napoli, il prezzo all’internazionalizzazione lo ha pagato una volta per tutte con il centro direzionale dell’Italstat. Oggi, rispetto ai grattacieli nel centro storico di Torino, alla spietata deregolazione milanese, a Venezia e Firenze vendute al turismo e snaturate da scriteriati interventi pubblici, a Bologna che rinnega il recupero, a Roma disfatta, Napoli ha un’altra storia e, lo spero, anche un altro futuro.

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