Il 2 febbraio un Collegio della VI Sezione del Consiglio di Stato, pronunciandosi con la sentenza n. 677/2018 sul ricorso di una soprintendente del Ministero dei

beni culturali che contestava la legittimità della procedura concorsuale in esito alla quale Peter Assmann è stato nominato direttore del Palazzo ducale di Mantova, accolto dal TAR e appellato dal Ministero, mentre ha ‘salvato’ per insufficienza di prova dell’esame orale avvenuto mediante collegamento Skype la dubbia regolarità della procedura, ha invece, sul motivo dell’obbligo di legge del possesso della cittadinanza per l’accesso a incarichi dirigenziali nella p.a., e in particolare a quelli di direttore di museo autonomo, riconosciuto validi gli argomenti della sentenza del TAR appellata (e dall’altra sotto citata), ponendosi in palese contrasto con la decisione in senso opposto (n. 3666 del 24.7.17) adottata da altro collegio della stessa VI Sezione in merito al ricorso accolto dal TAR della UIL-BACT per illegittimità del d. m. 12.1.2017, con il quale è stato istituto il Parco archeologico del Colosseo e del d.d. 27.2.2017, n. 149 con cui è stata indetta una selezione pubblica ‘internazionale’ per il conferimento dell’incarico di direttore del Parco, e ha rimesso, per dirimere il contrasto di orientamenti dei due collegi sul punto, la decisione all’Adunanza plenaria del Consiglio stesso.
Secondo il nuovo Collegio, il primo Collegio aveva disconosciuto il chiarissimo tenore, sottolineato da due concordi sentenze del TAR, delle norme nazionali (art. 38 d.l.gs. 165/01 e precedenti che richiedono tassativamente la cittadinanza italiana per il conferimento di incarichi dirigenziali comportanti l’esercizio di pubblici poteri nella p.a.) e comunitarie (art. 45 par. 4 T.F.U.E. che consente agli Stati di derogare nelle proprie legislazioni alla libera circolazione dei lavoratori per gli impieghi nella p.a.) che non consentono il conferimento di incarichi dirigenziali nella p.a. a cittadini stranieri, anche comunitari, ravvisando nella direzione dei musei autonomi un esercizio di pubbliche funzioni.
La decisione in questione del primo Collegio era invero apparsa di trasparente impostazione ‘politica’, in quanto, capovolgendo fin troppo sistematicamente tutti i puntuali e convincenti argomenti in merito del TAR, tendeva evidentemente ad avallare il fenomeno della c.d. “fuga dai regolamenti” da parte dei Governi degli ultimi anni per eludere con semplici decreti ministeriali di riorganizzazione degli uffici i vincoli procedurali posti dall’art. 17 della l. n. 400/88 all’adozione di simili provvedimenti. Tale orientamento era così pressante per il Collegio da far contraddittoriamente trascurare che uno dei vincoli – volti a garantire trasparenza e controllo preventivo democratico e di legittimità sugli atti del governo – elusi dal d.m. di istituzione dei musei autonomi è il parere obbligatorio dello stesso Consiglio di Stato.
La precedente decisione era infatti talmente fuori dagli usuali canoni del Consiglio di Stato di corretta considerazione delle motivazioni delle pronunce dei TAR e di oggettivo ed imparziale approfondimento interpretativo da aver finalmente destato una ‘reazione’ interna contraria. Sotto il profilo processuale il nuovo Collegio ha anche sottolineato “la singolarità della situazione senza precedenti di questo Consiglio o di un’altra giurisdizione superiore” per cui un’amministrazione statale abbia chiesto in appello che vada disapplicato un regolamento statale (quello che prescrive la cittadinanza italiana per il conferimento degli incarichi dirigenziali nella p.a.) del quale non aveva prospettato l’illegittimità nel corso del precedente grado del giudizio.
In risposta alle deduzioni del Ministero, per cui la direzione dei musei autonomi non comporterebbe l’esercizio di pubblici poteri ma solo compiti di “gestione economica e tecnica”, il nuovo Collegio ha ricordato l’eccezionale rilevanza del patrimonio culturale demaniale italiano e lo speciale regime di tutela che per esso prevede la nostra Costituzione all’art. 9, che non trova analoghi riscontri in altri Paesi in cui non esiste una normativa di tutela analoga a quella italiane e i cui ordinamenti hanno assimilato tradizionalmente i compiti di gestione del patrimonio museale pubblico a funzioni di diritto privato, e nei quali i principali musei non sono nemmeno sempre organi diretti dello Stato come – finora – in Italia.
Il nuovo Collegio ha infatti riconosciuto che “l’attività di «direzione ovvero gestione» di musei rientra pienamente nell’ambito della «tutela e valorizzazione o gestione di beni culturali» come il particolare sta al generale”, e che “è l’immediata espressione del potere esecutivo e costituisce l’organo amministrativo periferico del Ministero, con il quale si attua l’indirizzo politico del Governo”, cioè un organo che svolge esercizio di pubblici poteri – il Collegio ha fatto l’esempio del prestito di anche eccezionalmente rilevanti opere del patrimonio culturale demaniale a Paesi esteri (fra cui potrebbe esservi quello dell‘eventuale direttore straniero) – per la direzione del quale la legge richiede il possesso della cittadinanza italiana, come ha confermato il Collegio citando ampia giurisprudenza della Corte Europea convergente nel senso della legittimità di tale deroga per le pp. aa. al principio generale di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione.
Per quanto riguarda la norma che il Governo si affrettò, dopo la sentenza favorevole del TAR sul ricorso UIL-BACT, a far emanare col solito emendamento nell’iter del d. l. 50/2017 (art. 22, c. 7-bis), per la quale alla selezione pubblica internazionale per la direzione dei musei autonomi non si applicano i limiti di accesso ai cittadini stranieri di cui all’art. 38 del d. lgs. 165/2001, il Collegio ha osservato che essa non si applica alla fattispecie in giudizio in quanto non è espressamente retroattiva e che in ogni caso ne è prospettabile l’illegittimità costituzionale alla luce dell’art. 117 della Costituzione e degli art. 6 e 13 della CEDU, che precludono l’entrata in vigore di leggi che incidano sui giudizi in corso a favore degli Stati.
L’ Adunanza plenaria dovrebbe tenersi il 18 aprile e il suo esito potrebbe anche rimettere in discussione – è da vedersi con quali eventuali modalità processuali – la precedente decisione sul punto nel ricorso UIL-BACT.
C’è da aggiungere che le dichiarazioni del Ministro contro questo pronunciamento del Consiglio di Stato, per cui l’Italia farebbe una pessima figura all’Estero a causa di una sorta di ‘boicottaggio’ retrivo e conservatore che la giustizia amministrativa persisterebbe a frapporrebbe alle sue riforme di modernizzazione del sistema museale per portarlo alla pari con le esperienze eccellenti estere, largamente riecheggiate sulla stampa da indignati corifei, rientrano in uno ‘storytelling’ tendenzioso e fuorviante sul quale purtroppo l’opinione pubblica non dispone di adeguati antidoti.
Il ‘pasticcio’ dello pseudo concorso dei direttori dei musei autonomi con i conseguenti ricorsi per illegittimità della procedura è stato reso possibile solo perchè la procedura adottata non era palesemente da “concorso pubblico” – come contradditoriamente ha ammesso in processo lo stesso Ministero per escludere la giurisdizione del Consiglio di Stato -, bensì era priva di garanzie reali per i concorrenti, in presenza di patenti violazioni dei criteri stabiliti dalla commissione stessa in tema di punteggi, di valutazioni non basate su chiari criteri predefiniti (“magmatiche” per il TAR), e di prove orali a “porte chiuse” e addirittura in un caso svolte mediante collegamento Skype (come documentabile da testimoni e da dichiarazioni pubbliche ai media dello stesso Ministro, per il quale non era una “prova orale” ma “un semplice colloquio conoscitivo”), nonché di un scelta puramente discrezionale del ministro nella ‘terna’ proposta dalla commissione, che con un concorso pubblico basato esclusivamente su una valutazione oggettiva quantitativa (punteggio in graduatoria ) del merito dei candidati non ha evidentemente nulla a che vedere.
Riguardo al punto dell’ obbligo del possesso della cittadinanza italiana, la questione non è sostanziale – se cioè anche direttori stranieri provenienti da rispettive diverse esperienze siano o meno in generale potenzialmente adeguati tecnicamente a dirigere musei italiani (sulle capacità di inserirsi nel non semplice quadro delle norme amministrative-contabili italiane vigenti dei direttori nominati fioriscono peraltro gli aneddoti più esilaranti e deplorevoli) – ma formale – se cioè le norme positive vigenti consentono o meno il conferimento degli incarichi dirigenziali di direzione dei musei autonomi (definiti di “rilevante interesse nazionale” dall’art. 14 del d.l. 83/2014, e dall’art. 1 della l. 232/2016) a cittadini non italiani. Tale questione, in uno stato di diritto, dovrebbe essere preliminarmente dirimente.
Se poi dal punto di vista sostanziale ai fini del conferimento della direzione di musei autonomi di rilevante interesse nazionale tutti i candidati italiani e stranieri fossero effettivamente equiparati (anzitutto adottando la completa ed effettiva procedura del concorso pubblico per specifici titoli tecnico-scientifici ed esami e poi richiedendo in esso anche agli stranieri la prova delle conoscenze dell’ordinamento nazionale e del ministero e soprattutto della non semplice normativa amministrativo-contabile, sulla sicurezza e sul lavoro che un dirigente statale italiano è tenuto ad applicare sotto la sua personale responsabilità – non delegabile a direttori amministrativi e del personale come in un’azienda privata – di cui i dirigenti del Ministero sono in possesso per concorso superato e lunga esperienza e che sono indispensabili anche per la direzione di tali istituti), nulla quaestio potrebbe esser sollevata dai dirigenti tecnici esperti del Ministero, che invece si sono visti in molti casi sorpassare in questo pseudo-concorso anche da personaggi mediocri (non già direttori di musei o altri istituti pubblici di rilevanza paragonabile a quella del museo richiesto, ma semplici funzionari subordinati e conservatori, con l’inclusione di uno che aveva solo esperienza di guida in un grande museo), il cui unico effettivo merito agli occhi dei sopraddetti discrezionali valutatori in diversi deve essere stato appunto quello di essere stranieri. A riprova inconfutabile di tale tendenza nella selezione sta il fatto che nel primo pseudo-concorso i dirigenti tecnici del ministero erano il 45%, degli idonei selezionati, ma sono stati solo il 5% (1 su 20) dei vincitori.
Oltre a prevedere una procedura più corretta e conforme a quella di un vero concorso pubblico (in cui vince automaticamente il primo di una graduatoria basata su valutazioni quantitative oggettive), il ministro avrebbe potuto premunirsi tempestivamente sul punto controvertibile della cittadinanza, già a lui segnalato da più parti, apportando – come è ben capace di ottenere – le specifiche apposite modifiche legislative necessarie ad assicurarsi una pacifica deroga alle sopraddette norme vigenti (è invece intervenuto a piè pari solo dopo la prima sentenza del TAR con la sopraddetta tardiva norma di deroga). Quanto meno avrebbe potuto adottare per i suoi decreti in materia la procedura, che il TAR ha ritenuto violata, dell’emanazione di un regolamento (decreto del presidente della Repubblica), che richiede un parere dello stesso Consiglio di Stato, un collegio del quale ora si è pronunciato in contrario, che avrebbe potuto prevenirlo e consigliarlo sull’esigenza di provvedere diversamente sul contrasto della ‘selezione internazionale’ con le norme vigenti in modo da evitare sue successive pronunce di annullamento. Il Consiglio avrebbe p. es. potuto anche suggerire di distinguere i parchi dai musei, in quanto nei primi il direttore esercita anche funzioni di tutela su un ambito del territorio italiano che certamente sono esercizio di pubblico potere ben più certo e ampio di quelle relative alla sola gestione dei beni conservati dai musei nella loro sede.
Ma il ministro Franceschini ha voluto invece farsi autorizzare con un compiacente emendamento-scippo alla legge di bilancio 2016 a emanare direttamente un semplice preconcepito decreto ministeriale (che erroneamente credeva fosse sufficiente) per evitare il parere delle Commissioni parlamentari competenti a cui avrebbe dovuto sottoporre un proposta di decreto del presidente della Repubblica. Chi è causa del suo mal….
Tutta la vicenda dell’istituzione dei musei e parchi autonomi e delle nomine dei loro direttori si è insomma ritorta giudiziariamente contro il ministro solo ed esclusivamente perché è stata da lui stesso mal concepita giuridicamente e condotta precipitosamente, con metodi istituzionalmente scorretti e in arrogante spregio alle norme costituzionali e legislative vigenti, sia sostanziali che procedurali. Il vizio originario di tale vicenda non è quindi una del tutto immaginaria e pretestuosa ostilità della magistratura amministrativa a qualunque riforma, ma la proterva volontà di imporre in ogni modo alla pubblica amministrazione forme organizzative anomale e improprie rispetto all’attuale ordinamento, secondo il ‘pensiero unico’ liberistico per cui vige in tale campo la più completa arbitrarietà del potente di turno, per il quale i residui difensori del principio di legalità non fanno altro che mettergli “il bastone fra le ruote’. Meno male che ce ne sono ancora.

*Resp. Dirigenza UIL-BACT