Con le sentenze n. 3665 e 3666 del 24.7.2017, il Consiglio di Stato, accogliendo su tutti i punti il ricorso in appello del MiBACT contro le rispettive sentenze del TAR Lazio n. 6720 e 6719/2017, ha rigettato il ricorso del Comune di Roma e quello della UIL-Beni Culturali, presentati per motivi diversi per l’annullamento per palese illegittimità del decreto ministeriale del 12.1.2017 istituivo del Parco del Colosseo.
Il decreto era emanato in attuazione dell’art. 1, comma 432, della legge n. 232/2016, che ha previsto che “…le Soprintendenze speciali di cui all’articolo 30, comma 2, lettera a), del regolamento di cui al d.p.c.m. [del MiBACT]. 171/2014, si adeguano, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge sono apportate,

con le modalità di cui all’articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, le necessarie modificazioni al decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo 23 gennaio 2016”
Le “modalità” con cui si dovevano apportare “le necessarie modificazioni” al d.m. 23 gennaio 2016 (di riorganizzazione del MiBACT) erano le modalità di produzione normativa, ovvero la forma materiale del provvedimento (e non gli oggetti da disciplinare) indicata dal predetto art. 1, comma 327, che era un “decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo”. L’oggetto del decreto ministeriale così autorizzato dalla legge 232/2016 (stabilità 2017) doveva invece essere soltanto quello di “adeguare le Soprintendenze speciali di cui… agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura” cioè di procedere a una riorganizzazione interna a tal fine dei servizi e delle funzioni delle Soprintendenze speciali esistenti (quelle “di cui all’art. 30…”) in analogia a quelli praticati all’estero e non certo la creazione nuove Soprintendenze speciali e non l’altro, autorizzato l’anno precedente dalla l. n. 208/2015 (stabilità 2016, che era stata attuata appunto col d.m. di riorganizzazione generale del 23.1.2016) , di “provvedere… alla riorganizzazione, anche mediante soppressione, fusione o accorpamento, degli uffici dirigenziali [cioè di tutti gli uffici dirigenziali del MiBACT e non solo delle Soprintendenze speciali], anche di livello generale, del medesimo Ministero”. La legge del 2015 autorizzava il Ministro a riorganizzare anche “uffici dirigenziali di livello generale” del MiBACT con proprio decreto in deroga alle norme generali dell’art. 17 della l. 400/1988 (‘Disciplina dell’attività di Governo’) che prevedono che “l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate, con regolamenti emanati ai sensi del comma 2 (con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia)” e che i ministri possono ordinariamente emanare … “decreti ministeriali di natura non regolamentare” soltanto “per la definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell’ambito degli uffici dirigenziali generali”, e non per disciplinare gli uffici dirigenziali generali stessi. Ma tale autorizzazione in deroga alla legge 400/1988, giustificata appunto dall’esigenza di snellire la procedura e abbreviare i tempi di completamento e attuazione della riforma avviata con il d.p.c.m. 171/2014, valeva solo per la riorganizzazione generale del MiBACT, scadeva entro un mese dall’entrata in vigore della l. n. 208/2015 (31 gennaio 2016) e comunque, anche per quanto riguardava gli uffici dirigenziali generali, doveva limitarsi alla “soppressione, fusione o accorpamento, degli uffici dirigenziali”, nello spirito dell’invarianza e tendenziale riduzione della spesa a cui sono improntati dal d.l. 95/2012 (‘Spending review’) tutti i provvedimenti legislativi sulla p.a., e non comprendeva quindi anche la creazione di nuovi uffici dirigenziali generali.
Da una così chiara e univoca normativa il TAR ha dedotto che il Ministro, che non era espressamente autorizzato dalla l. 232/2016 a creare un nuovo ufficio dirigenziale di livello generale (il Parco archeologico del Colosseo) in deroga alla l. 400/1988 e tanto meno poteva considerarsi autorizzato a farlo dalla precedente l. n. 208/2015, la cui autorizzazione a disciplinare uffici dirigenziali generali con decreto ministeriale non regolamentare in deroga alla l. 400/1988 era limitata ad un altro oggetto (la riorganizzazione generale del Ministero e non l’adeguamento delle Soprintendenze speciali agli standard museali) e in esso alla sola “soppressione, fusione o accorpamento, degli uffici dirigenziali” ed era soprattutto scaduta il 31.1.2016.
Il Collegio della VI sezione del Consiglio di Stato (presidente Santoro, estensore Lopilato) ha del tutto disatteso il puntuale, lineare e circostanziato percorso interpretativo del TAR sopra sinteticamente esposto, strettamente aderente alla lettera e allo spirito della normativa in materia, e ha invece sin dall’inizio accolto, riportandolo letteralmente e facendolo proprio, il motivo di appello con cui il MiBACT, distorcendo tendenziosamente il senso della pronuncia, ha contestato la sentenza del TAR “nella parte in cui ha ritenuto che il decreto ministeriale impugnato sia illegittimo perché non adottato nelle forme del regolamento e dunque nel rispetto delle procedure di adozione contemplate per gli atti normativi” sostenendo che invece “la normativa di disciplina della materia autorizzerebbe l’adozione di un decreto non regolamentare”.
Ma il TAR non aveva detto che la legge non autorizzava il Ministero a emanare un decreto non regolamentare, ma solo che con esso non autorizzava anche a creare nuovi uffici dirigenziali generali. Ignorando quindi l’esatto tenore della sentenza che doveva annullare, il Consiglio di Stato è partito dalla generica e tautologica affermazione per cui “la riserva relativa di legge [sulla disciplina dell’organizzazione dei pubblici uffici di cui all’art. 97 Cost. ] non implicherebbe affatto che sia vietato a una fonte sub legislativa non regolamentare di individuare gli uffici dirigenziali generali” (infatti non lo è, ma la Costituzione, secondo il principio di legalità che deve reggere uno Stato di diritto, richiede che il provvedimento sia espressamente previsto, riconducibile e conforme a “disposizioni di legge”).
Poi la Sezione ha concluso affermando che il termine di 30 giorni previsto per la sopraddetta autorizzazione a emanare un decreto ministeriale di riorganizzazione del MiBACT in deroga alla l. 400/1988 recata dalla l. n. 208/2015 sarebbe stato ‘ordinatorio’ e non tassativo (ma allora perché ci si è tanto sforzati a suo tempo a rispettarlo e soprattuto perché ogni anno si emana una legge ‘milleproroghe’?) e che pertanto quell’autorizzazione ha durata illimitata (infatti, tale ‘ordinatorietà’ non si limitava secondo la Sezione nemmeno all’esercizio finanziario 2016, oggetto della legge di stabilità, ma si protrae senza limite anche a tutti gli esercizi successivi, come quello del 2017, e ovviamente a quelli futuri, costitunedo di fatto una delegificazione permanente della materia in chiaro contrasto con l’art. 97 Cost.) e sarebbe estesa non solo alla “soppressione, fusione o accorpamento, degli uffici dirigenziali”, anche generali a cui la limitava il testo della 208/2015, ma anche alla creazione di nuovi uffici dirigenziali generali.
Da quanto esposto emerge chiaramente che la decisione si basa su una insostenibile e apodittica motivazione, del tutto sommaria e insufficiente a sostenere un assunto che deve ritenersi errato; il rispetto per l’Autorità giudiziaria e per le sue pronunce definitive a cui vorremmo attenerci ci vieta di avanzare ipotesi che ciò sia dovuto a motivazioni diverse da quelle di una lettura a nostro avviso (e non solo) scorretta e parziale della normativa in questione.
Dobbiamo però constatare il fatto che la sentenza nei confronti del Comune di Roma, alla quale era necessariamente connessa quella sul ricorso della UIL (simul stabunt aut simul cadent) avente identico oggetto, se pur motivi diversi, era evidentemente carica di connotazioni e implicazioni politiche ben più potenti e conflittuali.
Dobbiamo anche constatare come cittadini con grande preoccupazione che la sentenza compie un rilevante decisivo passo verso la piena legalizzazione da parte dell’organo supremo di giustizia amministrativa del fenomeno della c.d. “fuga dai regolamenti” da parte dei Governi degli ultimi anni per eludere i vincoli procedurali posti dall’art. 17 della l. n. 400/88 all’adozione dei provvedimenti di riorganizzazione della p.a. (specialmente acquisizione del parere del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti in materia), volti ad assicurarne il controllo preventivo di legittimità e il controllo di merito del Parlamento, e che tale passo appare tanto più incongruo e inspiegabile da parte dello stesso organo che così sancisce la propria emarginazione dalla precipua funzione costituzionale di controllo consultivo dell’operato della p.a. Si registra infatti ormai da tempo, e in ultimo specialmente nel settore dei Beni Culturali, la frequente adozione di disposizioni legislative speciali (approvate a colpi di compiacenti emendamenti dell’ultim’ora prima della fiducia) che autorizzano a disciplinare determinate materie con decreti ministeriali esenti da quei controlli. In tal senso la sentenza in questione giunge addirittura a postulare l’esistenza di un “sistema speciale che regola l’organizzazione del Ministero dei beni culturali nel particolare settore dell’individuazione degli uffici dirigenziali”, quasi che per questo Ministero le norme sopra esposte avessero predisposto una specie di riserva generale perpetua di delegificazione che lo contraddistingue dalla restante pubblica amministrazione come un dominio esente dalla legge generale 400/88, che il ‘dominus’ pro tempore è autorizzato per definizione a riordinare e modificare continuamente ad libitum senza limiti.
Tutto questo sembra poco compatibile con un regime pienamente democratico che dovrebbe essere caratterizzato dal principio di legalità, per cui ogni provvedimento della p.a. dovrebbe trarre espressa e specifica giustificazione dalla legge discussa e approvata dal Parlamento, e da un sistema di separazione e bilanciamento di poteri, basato sulla trasparenza delle decisioni pubbliche e l’estensione generale dei controlli di legittimità e correttezza.

30 LUGLIO 2017